正确行使行政处罚裁量权，需要通过制度来约束执法人员的行为，实行规范控制。规范控制主要包括三项内容，一是完善程序制度，二是细化、量化处罚裁量标准，三是加强执法监督。

完善程序制度

任何行政权的行使都不能超越法律规定的范围，处罚裁量权也不例外。为了保证行政行为公平和必要的效率，必须用法定的程序来规范处罚裁量权的行使。行政程序是规范处罚裁量权的一种重要手段，也为行政相人判断权利是否被侵犯、义务是否被加重提供了依据。而有了正当而完备的行政程序后，即使出现行政处罚结果不利于行政相对人或不能满足其要求的情形，由于程序已给他们充分的自卫机会，行政主体已作了充分的努力，行政相对人的不满情绪也会被淡化或消除，从而减少事后的申请复议和行政诉讼，从而在客观上提高行政效率。

立销案制度

对违法行为实施处罚，需要立案调查的应当在《工商行政管理机关行政处罚程序规定》规定的期限内立案。在局长批准立案前，有关立案的材料由案件承办机构报送同级法制机构审查，审查通过后再报局长批准立案；需要撤销立案的，应当有充分的撤销立案的理由和证据，经同级法制机构审查后报局长批准。

立销案制度的建立，有利于加强对行政处罚行为的事前监督，增加案件调查的透明度，防止对不该立案调查的行为予以立案调查，浪费行政资源；同时，防止行政机关出于行政成本的考虑，对可以不予处罚的行为勉强实施行政处罚，导致行政失当等情形的发生。

案件主办人制度

在参与案件调查的人员中，应当确定一名案件主办人，对案件的立（销）案、调查取证和结案全程负责，由其提出案件调查方向、拟订调查方案、撰写调查终结报告、提出定性和处罚意见，做到职责明确，权责对应。案件主办人的产生，要经过严格的考试、考核，法律素质过硬，是案件主办人的必备条件。

案件核审制度

案件承办机构在案件调查终结后，应当将案卷送交同级法制机构核审。法制机构对案件的管辖权、违法事实、违法证据、处罚程序、定性处理依据、处理意见是否适当等进行审查把关，提出核审意见，纠正案件中存在的不足。法制机构核审通过后，再提交局领导研究作出处罚决定。

在行政机关内部对行政处罚权力进行分解，无论是在主观方面还是在客观方面，都有利于行政机关及其工作人员正确行使处罚裁量权。实行案件核审制度，增加了案件处理过程的透明度，可以从总体上保障案件处理合法、客观、公开、公正，有效地防止处罚裁量权的滥用，保证处罚裁量权行使的适度和统一。

说明理由制度

在听证报告、案件调查终结报告、行政处罚决定书或者其他处理决定中，应当将处罚裁量的事实根据和法律依据进行表述，说明作出不予处罚、减轻处罚、从轻处罚或从重处罚决定的理由。现在推广的说理式执法文书就是说明理由制度的一项很好的实践，有利于行政相对人理解和认同工商机关实施的行政处罚行为。

行政处罚决定公开制度

处罚决定的公开，一方面，向社会公开工商机关行政处罚的内容，有助于行政机关的自我评价、激励或鞭策，可以体现出工商机关对行政行为的自信和负责任的态度。另一方面，可以发挥法律文书的个别指引功能，使广大生产经营者能够认识到某类行为的违法性，从而避免同类违法行为的反复发生，对良好经济秩序的形成起到积极作用。

细化、量化处罚裁量标准

细化、量化处罚裁量标准是规范和控制自由裁量权的重要手段，这一点也得到了国家工商总局的认可。总局在《关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》中，要求省级工商行政管理机关制定或者修订处罚裁量权的适用规则，自行制定处罚裁量标准，或者要求下一级工商行政管理机关制定处罚裁量标准，进一步细化、量化含有处罚裁量权的处罚条款。

所谓细化、量化，就是在法律、法规和规章难以或短期内不能对涉及自由裁量权的法律条文作出具体解释和详细规定的情况下，各省、市级工商机关先对本系统、本部门负责执行的涉及处罚裁量权的事项范围、条件或标准、幅度和时限，以综合评定的方式，分解为若干档次和标准，压缩裁量幅度，减少漏洞，使自由裁量便于具体操作，执行结果公正合理、前后一致。

在国家工商总局关于自由裁量权的指导意见出台前，很多省市工商局已经制定了自己的处罚裁量标准，但标准的界定方式不尽相同。对于裁量的依据，有的地方仅凭货值金额来认定违法事实的性质、情节和对社会的危害程度，有的地方则综合考量多种因素。在国家工商总局的要求下，没有制定自由裁量标准的地方将会制定标准，已经制定的也会根据目前的实际情况进行修订。在形成新的裁量标准后，应当根据处罚裁量权制度本身的特点，结合国家的方针政策、社会环境和本地区的经济发展水平等外部环境，依据违法行为的事实、性质、情节和对社会的危害程度，确定详细的处罚种类和量罚幅度，同时明确从轻、减轻或从重处罚的条件，使行政处罚有明确、具体的依据，真正体现过罚相当、处罚和教育相结合的原则，最大限度地减少行政相对人对量罚的争议。在外部环境发生变化时，要及时对处罚裁量标准进行适当的调整。

与此同时，可以由国家工商总局或各省局编制《工商行政管理案例选编》，以案释法，指导基层，并通过计算机网络平台进行公布，建立各类典型案例库，发挥指导和参照作用。

加强执法监督

缺失了责任行政的要求，合法性原则、合理性原则将失去存在的基础，也就失去了判断合法、合理的意义。因此，通过对行政主体和行政人员双方的责任追究，有助于促进处罚裁量权的更好运用。

司法机关对行政处罚自由裁量权的监督，是法律控制的最后一道防线。《行政诉讼法》明确规定，人民法院有权对行政机关滥用职权和行政处罚显失公正的行为进行监督。但是，司法机关的监督属外部监督，且为被动性监督方式。工商机关的内部监督制度对于防止自由裁量权的滥用有着更直接的作用，因此应当充分发挥监督制度的监督功能，以权力制约权力。

行政复议制度是行政机关内部层级监督的重要法律制度。行政复议机关发现违法或不当的行政行为，可以直接纠正或责令纠正，该撤销的撤销，该变更的变更，并要严格追究滥用处罚裁量权的机构或个人的责任。

在进行案卷评查、行政执法评议考核等考评工作中，应当特别关注行政处罚中的自由裁量行为，增加处罚裁量权行使情况的考评比重。对于滥用处罚裁量权，情况严重的，要坚决取消其评先评优资格。

对于重责轻罚、轻责重罚、违反程序、行政不作为等滥用处罚裁量权的行为，要按照行政执法过错责任追究的有关规定，严格追究相关责任人员的行政责任和经济责任，涉嫌犯罪的，应当依照有关规定移送司法机关处理。

监察机构是工商机关内部设立的行政执法监督专门机构，专门督导执法干部在用法、量罚方面等是否合法适当，并有权对不良的自由裁量行为随时进行劝告、惩戒，因此应当重视和发挥监察机构的监督作用。                   □江苏省徐州市铜山工商局　赵　险　高　跃